澳门金莎:王勇:组建应急管理部 不再保留国家安全生产监督管理总局

这样,以中央救灾委员会为核心、中央防汛总指挥部和中央防疫委员会为两翼、以各相关职能部门为基础,三个高层次议事协调机构形成中国灾害管理的“雁行模式”。1954年9月,随着第一部《宪法》的出台和国务院的成立,政治法律委员会的使命宣告完成。

唐钧认为,从新组建的应急管理部所担负的职责看,应急管理部的组建既符合机构改革的要求,也适应应急管理专业的要求。“机构改革的要求是精简、高效、廉洁,这也是法治政府的要义之一;应急管理专业的要求是统一领导、综合协调、运转高效”。

以下为直播实录:

摘要:
根据此次国务院机构改革方案,国家安全生产监督管理总局将退出历史舞台,取而代之的是“应急管理部”。根据此次国务院机构改革方案,国家安全生产监督管理总局将退出历史舞台,取而代之的是“应急管理部”。改革方案提出,将国家安监总局的职责和国务院办公厅、公安部、民政部、国土资源部、水利部、农业部、国家林业局、中国地震局、国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的部分职责进行整合,组建应急管理部,作为国务院组成部门之一。由此可见,拟建的应急管理部将在国家安全生产监督管理总局职责的基础上,整合多个部委的相关职责。据国务委员、国家减灾委主任王勇披露,应急管理部主要职责如下:组织编制国家应急总体预案和规划,指导各地区各部门应对突发事件工作,推动应急预案体系建设和预案演练;建立灾情报告系统并统一发布灾情,统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度,组织灾害救助体系建设,指导安全生产类、自然灾害类应急救援,承担国家应对特别重大灾害指挥部工作;指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治;负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。专家表示,应急管理部的成立,是应急管理工作顺应时代要求,是应急救援体系走向专业化的重要里程碑,也是应急管理工作的一次重要体制创新和机制创新。中新社发
仝江
摄(来源:中新网)传统应急体系存在不足据了解,一直以来中国实行“单灾种”型应急管理体系,即不同的专业部门管理不同类型的灾害与突发事件,如民政部门负责自然灾害救灾,消防部门负责火灾事故救援,安监部门负责工矿企业的事故灾难救援,卫生部门负责公共卫生事件处置等。这种“分类管理”模式的优点是可以充分发挥主责部门的专业技术优势,但这种条线过多、划分过细的格局,在一定程度上制约了政府应急反应的整体能力与综合效果。中国人民大学国家发展与战略研究院研究员王宏伟撰文指出,与以往不同,现代社会风险与突发事件越发表现出高度的复杂性、关联性、跨界性。特别是,重特大突发事件往往表现为系统性危机。因此,统一指挥、综合协调就显得特别重要。王庆凯 摄(来源:中新网)中国的应急管理建设事业肇始于2003年的“非典”。“非典”事件暴露了国家传统应急体系分散化、被动化的短板和不足,鉴于“非典”中的经验,2006年国务院办公厅设置国务院应急管理办公室,以履行应急值守、信息汇总与综合协调的三大职责。然而,北师大地理学部教授、国家减灾委专家委员会委员李京指出,当时的应急办只是一个传达信息、协调各部门的办公室,没有直接指挥应急力量的职能,应急力量仍然分散在各个部门、委员会,协调统筹的功能也未得到有效发挥。应急管理体制亟需进一步变革和创新。李京认为,此次机构改革,将应急力量统一到一个部,必将使应急工作效率大大提升,在应对复杂的紧急情况时也会游刃有余,可以提高整个国家的应急反应速度。是国际趋势,也是时代要求值得一提的是,整合、集中调度应急力量,也是国际发展趋势。赖绍弘
摄(来源:中新网)据李京介绍,美国的应急管理能力在全世界首屈一指,美国联邦紧急事务管理局即整合了中央到地方的救灾体系,该部门也是经过多次实践之后,从分散走向集中。复旦大学国际关系与公共事务学院应急管理研究中心执行主任李瑞昌在接受媒体采访时指出,此次拟成立的应急管理部相较以往,会有多个明显优势:首先,有助于联合训练和联合演练。多个部委的相关职责整合归为应急管理部管辖后,将会改变原来因管辖权不同而不便于联合训练和联合演练的状况。其次,应急救援力量的整合,有利于向专业化方向发展。在应急救援过程中,既需要有专业技能,也需要具备相关领域的知识综合能力,成立应急管理部后,若能统筹规划应急救援人才培训,将有利于形成专业精湛的救援力量。最后,有利于救援合作和现场指挥。以前各救援力量属于不同部门,作业时容易出现配合不顺,现场指挥权归属不清的问题,现在在国务院成立一个统一部门,在协调上的问题可以大大减少。此外,李京认为,组建应急管理部,对于民间救援力量而言,也是“一件好事”。李京指出,据以往经验,出现灾害之后,各地政府部门积极协调民间救援力量参与救灾。但各地的应急救援协调部门并不相同,应急管理体系的不顺畅给政府部门与民间救援协调带来了一定的混乱。“组建应急管理部后,整个体系顺畅多了,民间救援力量很清楚要与哪个部门对接。”李京说。针对此次拟组建的应急管理部,李瑞昌指出,来自原不同机构的职能部门磨合还需要时间,综合性救援骨干力量如何培养值得研究。“目前我国对救援队伍培养是由各个专业院校培养,今后如何培养具有理论性和实践性的综合素质高的救援队伍值得深入研究。”李瑞昌表示。

我们相信,随着改革进程的深入推进,统一领导、权责匹配、高效权威的大国应急体系,一定会为中华民族实现伟大复兴的梦想提供更加坚实有力的安全保障。

我国的应急管理体系建设肇始于2003年的“非典”。鉴于“非典”事件暴露出的传统应急体系分散化、被动化的短板和不足,2006年国务院办公厅设置国务院应急管理办公室,以履行应急值守、信息汇总与综合协调三大职责。

需要说明的是,按照分级负责的原则,一般性灾害由地方各级政府负责,应急管理部代表中央统一响应支援;发生特别重大灾害时,应急管理部作为指挥部,协助中央指定的负责同志组织应急处置工作,保证政令畅通、指挥有效。应急管理部要处理好防灾和救灾的关系,明确与相关部门和地方各自职责分工,建立协调配合机制。

回顾70年发展的光辉历程,新中国应急管理体制的演进存在四个里程碑:一是1950年成立的中央救灾委员会;二是1989年成立的中国国际减灾十年委员会;三是2005年成立的国务院应急管理办公室;四是2018年组建的应急管理部。

应急管理新机构可有效应对复杂性风险

公安消防部队、武警森林部队转制后,与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量,由应急管理部管理,实行专门管理和政策保障,制定符合其自身特点的职务职级序列和管理办法,提高职业荣誉感,保持有生力量和战斗力。

澳门金莎,通过参加“国际减灾十年”计划,我国防灾减灾能力得到巨大的提升,实现了救灾与减灾的结合,并加强了与国际社会的减灾合作。1991年5、6月间,华东水灾发生,安徽与江苏受损最为严重。在应对过程中,中国改变了封闭的救灾模式,第一次呼吁国际社会提供援助。

建立灾情报告系统并统一发布灾情,统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度,组织灾害救助体系建设,指导安全生产类、自然灾害类应急救援,承担国家应对特别重大灾害指挥部工作;

十三届全国人大一次会议13日上午在人民大会堂举行第四次全体会议,听取全国人大常委会关于监察法草案的说明,听取国务院关于国务院机构改革方案的说明,表决大会关于设立十三届全国人大专门委员会的决定草案,表决大会关于十三届全国人大专门委员会主任委员、副主任委员、委员人选的表决办法草案,表决十三届全国人大宪法和法律委员会、财政经济委员会主任委员、副主任委员、委员人选两个名单草案。

中国是一个自然灾害频发的国家,素有“无灾不成年”之说。新中国成立之初,百废待兴,百业待举,社会相对于灾害风险十分脆弱。

《深化党和国家机构改革方案》决定组建应急管理部业内专家认为

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1987年12月11日,第42届联合国大会将20世纪90年代确定为“国际减灾十年”。其主要目标是:通过国际社会、特别是发展中国家的共同努力,削减因灾害而造成的生命、财产损失和经济扰动。

落实总体国家安全观要求

3月13日,十三届全国人大一次会议在北京人民大会堂举行第四次全体会议。受国务院委托,国务委员王勇向十三届全国人大一次会议作关于国务院机构改革方案的说明。

1988年11月5日,国家民政部、经贸部、外交部等十一个部门向国务院提交《关于成立中国“国际减灾十年”委员会的请示》。次年3月1日,国务院批复,同意中国“国际减灾十年”委员会成立。这一机构属于部际协调机构,由民政部牵头。

应急处置更加适应科学规律

考虑到中国地震局、国家煤矿安全监察局与防灾救灾联系紧密,划由应急管理部管理。

作为一个传统的农业国,洪灾、旱灾和蝗灾是自然灾害的“三甲”。治国必先治水。在成立中央救灾委员会的同时,我国还于1950年6月3日成立中央防汛总指挥部,办公室设在水利部。根据历史经验,大灾过后有大疫。1949年10月27日,我国成立中央防疫委员会。

对于组建应急管理部所体现的法治政府精简、高效要求,业内专家也作出了具体分析。

组建应急管理部。我国是灾害多发频发的国家,为防范化解重特大安全风险,健全公共安全体系,整合优化应急力量和资源,推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制,提高防灾减灾救灾能力,确保人民群众生命财产安全和社会稳定,方案提出,将国家安全生产监督管理总局的职责,国务院办公厅的应急管理职责,公安部的消防管理职责,民政部的救灾职责,国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责,中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合,组建应急管理部,作为国务院组成部门。其主要职责是,组织编制国家应急总体预案和规划,指导各地区各部门应对突发事件工作,推动应急预案体系建设和预案演练。建立灾情报告系统并统一发布灾情,统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度,组织灾害救助体系建设,指导安全生产类、自然灾害类应急救援,承担国家应对特别重大灾害指挥部工作。指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治。负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。

这些机构的建立,从一个侧面反映出我国灾害越发具有复杂性与跨界性。可是,这些机构以议事为手段、以协调为目的,没有独立的机构与编制,且各成员单位存在重叠、交叉,在应对巨灾时“虚”有余而“实”不足。

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员王宏伟在接受《法制日报》记者采访时说,多年来,应急管理以“一案三制”,即应急预案和应急体制、机制、法制为核心,取得了长足的进步。然而,应急体制建设始终是制约应急管理能力提升的一块“短板”。应急办权责不匹配、“小马拉大车”,存在同级协调同级或下级协调上级的尴尬,只能成为领导应对突发事件的“耳目”与“参谋”。

不再保留国家安全生产监督管理总局。

可以说,现有的应急体制设计体现出一种理念,既“站在云端”,又“脚踏实地”。而且,在以往的应急管理体制下,协调往往是借助高层次领导的权威。而组建应急管理部要实现的是依靠制度进行协调。

早在十多年前,我国就开始加强应急管理,根据我国实际情况及国外经验,在2006年设置了国务院应急管理办公室。

王勇:

当然,面对日益复杂的公共安全形势,应急管理更加需要强有力的协调以及与协调相匹配的权威。应急管理改革是一个整体性、系统性、协同性的工程,需要立足长远、持续发力。

既然有这样的职能部门存在,为何又专门组建应急管理部?对此,《法制日报》记者采访了业内专家。

组建应急管理部是我国完善应急管理体制、提升应急管理能力的一项重要举措。与前三个应急管理组织相比,应急管理部的组建,标志着我国应急管理的主导性组织由虚到实的发展。

“国家总体安全观要求我们对各方面的公共安全都要予以回应和监管,这就需要一个强有力的部委进行统筹。从国际和国内的需求看,大家对公共安全、对人身和生命财产安全等各个方面都很关注,也需要有这样的部委进行统一的管理。所以,设立应急管理部是正当时的一个改革举措。”唐钧说。

国务院应急管理办公室

《深化党和国家机构改革方案》明确了应急管理部的主要职责:

此外,自20世纪80年代末以来,我国还成立了国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国务院安委会等议事协调机构。

3月22日,应急管理部干部大会在京召开。中央组织部有关负责人宣布了中央关于应急管理部领导班子任命的决定。

应急管理体制是一个国家应对突发事件的组织方式。体制具有刚性,决定机制,是影响应急管理效率最为关键的因素。

3月22日晚,原国家安全生产监督管理总局官网已更新为应急管理部官网。

1950年2月27日,政务院政治法律委员会召开会议,成立了中央救灾委员会。作为全国救灾工作的最高指挥机关,其将中国的救灾方针确定为“生产自救、社会互助、以工代赈、辅之以必要的救济”。中央救灾委员会的成员包括内务部、财政经济委员会、财政部、农业部、水利部、交通部、铁道部、贸易部、卫生部、中华全国妇联等多个部门。显然,这是一个高层次的议事协调机构。

根据此次党和国家机构改革方案,国家安全生产监督管理总局这一机构将退出历史舞台,取而代之的是“应急管理部”。

相对而言,改革开放前,我国社会复杂程度低,灾害管理的协调要求并不高,只局限在防洪、防疫等领域。

整合职责彰显法治政府要义

2000年,随着“国际减灾十年”接近尾声,“中国国际减灾十年”委员会的存续成为一个关键问题。这一年的10月11日,我国将“中国国际减灾十年”委员会更名为“中国国际减灾委员会”,办公室设在民政部。从职责定位看,中国国际减灾委员会的业务范围已远远超过国际防灾减灾合作,同时也负责国内灾害管理。从性质上看,该组织不再是部际协调机构,而演变为一个议事协调机构。2005年4月2日,国务院办公厅发文,将中国国际减灾委员会更名为“国家减灾委员会”,使其名实相副。

“总的来说,应急管理部整合了多个部门的职责,而实际上每个部门各有优势,有的部门在信息管理上经验很丰富,有的部门在风险防控上做的很到位,有一些在快速响应上达到了国际水准。我们相信,这些部门组在一起,各自优势如果能叠加起来,对于应急管理能力提升是一个聚合效应。”唐钧说。

在以往的应急管理体制下,协调往往是借助高层次领导的权威,而组建应急管理部要实现的是依靠制度进行协调。

组织编制国家应急总体预案和规划,指导各地区各部门应对突发事件工作,推动应急预案体系建设和预案演练;

在应急办的三大职能中,综合协调最为关键。但是,应急办由于规格较低、权威性不足等原因,难以履行这一职责,存在“小马拉大车”的困境。而且,应急办与高层次议事协调机构以及专门职能部门同时并存,它们彼此间的关系混乱、职责不清。但是,应急办以“一案三制”建设为核心,为我国初步确立了综合性应急管理的制度安排,其努力方向是正确的,历史性功绩不能抹杀。

负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。

中央救灾委员会

一直以来,我国实行“单灾种”型应急管理体系,即不同的专业部门管理不同类型的灾害与突发事件。比如,民政部门负责自然灾害救灾、消防部门负责火灾事故救援、安监部门负责工矿企业事故灾难救援、卫生部门负责公共卫生事件处置等。

中国国际减灾十年委员会

对此,唐钧作出了更加细致的分析。他说,应急管理的事件大体分为四类:自然灾害、事故灾难、医疗救助和社会安全事件。这些灾害在现代社会,特别是在城镇化进程中有时候难以分清。比如,地震一般被称作自然灾害,但实际上涉及房屋损毁、机器损坏、水坝溃塌等,这其中产生的伤者则需要医疗人员的救助,这又涉及医疗救助领域。所以,在对应急管理事件的实际应对中,通常都是两类、三类甚至四类事件相互交织。在应急救助过程中,还要抢时间,尽量在72小时黄金救援时间内救更多的人。如果完全按照各部门的职责进行分配管理,有时就会变成部门分割,出现效率低下问题,影响救援进度。

应急管理部将五个高层次议事协调机构办公室与国务院应急办整合在一起,进一步理顺了关系、强化了协调的力量。同时,在应急管理部的努力下,近20万公安消防、武警森林部队顺利转隶,组建成国家消防综合性应急救援队伍,应急救援更加有力。

相较于曾经的应急管理部门,王宏伟向记者提出了这样的观点:在经济社会发展和技术进步的过程中,日益复杂的社会系统释放出大量的复杂性风险,这迫切需要一个统一领导、权责相匹、高效权威的国家机构对应急事务加以统筹和协调。为了整合各方面力量共同应对复杂性风险和突发事件,我国曾成立了多个高层次的议事协调机构,包括国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部,办公室分别设在水利部、民政部、国家地震局和林业部。这些机构的存在与应急办存在着职责上的交叉、重叠。“新组建的应急管理部将这些议事协调机构的职责整合进去,可以进一步消除应急管理体制的痼疾,使应急管理事业焕发新的生机和活力。我们可以看到,中国应急管理事业新的景象正在到来”。

2003年的“非典”疫情成为一个引人注目的焦点性事件,受这一突发事件的驱动,我国以综合性为特征的现代应急管理体制开始出现。2005年,国务院办公厅设置国务院应急管理办公室,承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作,履行应急值守、信息汇总和综合协调三大职能,发挥运转枢纽作用。随后,省区市、地级市和县级市政府也在办公厅内部设立应急办。

沈荣华认为,改革前的国家安监总局注重安全生产方面的监管,其行政职责范围比较有限。应急管理部的职责既包含了国家安监总局的职责,同时又收纳了许多新的职责,比如公安部的消防管理职责、民政部的救灾职责等,这其实是一种职责整合,有利于及时有效处理突发事件,也可以进行综合性防灾救灾,显着提高应对突发事件、维护公共安全的能力。

2018年,我国整合11个部门的13项职责,组建应急管理部。其中,原国务院办公厅的应急管理职责也被划转到应急管理部。而且,其还承担了国务院抗震救灾指挥部、国家森林草原防灭火指挥部、国家防汛抗旱指挥部、国家减灾委、国务院安委会五个高层次议事协调机构办公室的职责。

“安全是一个复杂又系统的问题,特别是对于地震、水灾、流行病、重大火灾、爆炸、特大交通事故等安全事件,如果没有强有力的指挥和系统处置,是很难在极短时间内达到相对较佳效果的。这次新组建的应急管理部,使处置重大安全问题更加适应安全科学规律。”中南大学资源与安全工程学院教授吴超说。

1949年9月27日,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中华人民共和国中央人民政府组织法》。该法第十八条规定,政务院设立政治法律委员会,负责指导内务部、公安部、司法部、法制委员会和民族事务委员会工作。内务部即民政部的前身,履行灾害救济职能。

“过去的应急办经常被指‘管不了帽子,也管不了票子’,包括编制、经费都不是独立的,而新组建的应急管理部有自己的编制和运行经费等。所以,我觉得应急管理部成立后有利于增强应急管理干部的认同感。”王宏伟向记者分析说,应急管理部整合了13个部门的职责,其中大部分涉及自然灾害,比如森林草原火灾、地震等。也就是说,新成立的应急管理部主要是把自然灾害和事故灾难处置的职能整合在一起。

“公安消防部队、武警森林部队的专业素养是很高的,他们归入应急管理部后,就可以作为一个强大的常备力量存在。一旦发生灾害事故,这些常备的应急力量就可以立即出动,应对多种突发事件。”中国行政管理学会副秘书长沈荣华说。

“从资源来看,重特大灾难往往需要大量的各种各样资源的支持,不仅包括应急储备资源,还需要大量的人力、物力、财力和技术等支持。实现这些资源支持,往往需要集中整个国家的力量,有时甚至还需要国际力量。新组建的应急管理部,在应急资源储备和调度及各方力量共享上,将比以前任何一个机构的力量和功能更大。”唐钧说,因此,组建应急管理部,可防范化解重特大安全风险,健全公共安全体系,推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制,提高防灾减灾救灾能力,确保人民群众生命财产安全和社会稳定,发挥更大的国家功能作用。

在中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧看来,应急管理部的成立是按照国家总体安全观的要求进行的,同时也符合国内外对于公共安全的需求。

指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治;

此次党和国家机构改革方案还明确,公安消防部队、武警森林部队转制后,与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量,由应急管理部管理。

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